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重点提案:深入推进“放管服”改革,助推实体经济平稳发展

2019/3/19 15:04:16 人评论

|放管服|

理由:

去年1226日,朱建军书记代表市委在党代会上作了《干在实处走在前列 勇立潮头 为全面建成小康社会标杆市而努力奋斗》的报告,为我们今后五年的发展确定了目标指明了方向,提出始终坚持工业强市不动摇,全力实施“十大工程”大力推进“十大建设”,吹响了建设小康社会标杆市的战斗号角。报告将发展实体经济提高到了极其重要的位置。政府要助推实体经济平稳发展,就需要始终坚持“围墙内的事企业办,围墙外的事政府办”。国家“十三五”规划纲要提出“加快政府职能转变,持续推进简政放权、放管结合、优化服务(简称放、管、服),提高行政效能,激发市场活力和社会创造力”。对办好“围墙外的事”指出了总方向。如何在县域深层次推进“放管服”改革,落实简政放权、放管结合、优化服务,使改革与地方发展实际有机结合,特别是让百姓和实体经济得到更多改革红利,让海宁经济继续领跑嘉兴,是当前亟须面对的新课题。

当前我市经济增长总体乏力,从2012年开始,海宁经济下行压力加大,GDP增速进入个位数区间,分别为9.3%9.5%7.2%6.7%2016年一季度增速为6.8%,经济增长正进入到由高速增长转入中高速增长阶段的“新常态”。固定资产投资增速由2010年的30.4%回落到2016年的约7.9%2015年全市规上企业主营业务收入下降1.3%,主导产业中的皮革业已连续多年下滑。进出口总值2015年较上年下降2.9%2016年预计比上年上涨10%以上。

经济下行和波动的原因是多方面的,但其中有企业反映的负担过重、办理仍难等现象则直接体现了我们审批制度供给的不足。为此,我们走访了三个社区并与社区书记进行座谈,对海宁市行政服务中心进行调研,进企业与管理人员进行了座谈交流。了解到由于制度的供给不足导致企业减负有限,企业和群众对深化“放管服”改革的获得感不强,主要涉及到全流程涉及部门多的协同难,审批标准不确定,审批前置中介服务多、监管不足与过多并存等老大难问题,主要有:

一、有的“放”矢聚焦失准,群众和企业对改革获得感不强。

当前现存保留的行政审批事项都有法律、法规依据,也是各部门的法定职能,继续深化涉及对现有立法的全面清理与修订,改革推进具有普遍性,难度很大,需要中央或省级层级才能解决行政审批改革中的共性问题。我们认为作为地级市及以下的改革,建议更多要采取“体制不足机制补”,市级决策层面要更加重视放管服改革工作,增加制度供给,创新服务方式。

“放”的方面存在各部门不协同,同级部门联动不足和执行不到位等问题。如在不动产登记改革方面,由于嘉兴市建委坚持,房产交易备案保留在住建系统,与国土的不动产登记联动不足,造成群众和企业办理不动产登记增加了往返窗口次数,申报材料反复提交,窗口等待时间过长,基层不满意较多,甚至质疑不动产登记的改革。如在教育改革方面,海宁对民营学校还是持较为谨慎的态度,对企业引进的高管其子女入学无照顾政策,造成引进人才困难和人才流失。

二、“管”方面存在事中事后监管标准不清晰,多部门存在监管冲突和部门监管职责缺位等问题。

以嘉善县和海宁市为试点的企业投资项目不再审批改革为例,目前不再审批相关标准均由各条线分别制定,针对性不够强,标准不统一,监管不规范。在线投资监管平台建设主要哪些监管部门组成,什么节点监管,监管什么内容,监管要求有哪些都不明确,事中事后监管没有统一的办法。公安机关依据《旅馆业治安管理办法》第3条,开办旅馆,其房屋建筑、消防设备、出入口和通道等,要具备必要的安全防盗设施;一般要求安装防盗门窗。消防部门则依据《消防监督检查规定》第9条(五)疏散通道、安全出口和消防车通道是否畅通;为了方便逃生一般不得安装防盗门窗。标准相互冲突让企业无以适从。施工图审查监管职责缺位。《建设工程勘察设计管理条例》( 国务院令第662) 第三十三条,县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。实际情况是由于住建、人防等部门履行施工图审查职责不到位,造成施工图审查市场 “红顶中介”现象,增加建设单位负担,影响行政审批改革成效。据了解,湖南省去年3月份、山东省去年7月份取消建设工程施工图审查费。

三、“服”的方面存在审批前置多、程序复杂、时限长、服务外包失当等问题。

一是审批前置中介多。按照省发改委和省审改办印发的《关于公布和规范行政审批中介服务事项的通知》(浙发改社体【2016373号),涉及审批前置的中介服务有19个部门共85项之多。

二是不合理收费意见多。企业对房产测量费(预测与实测,涉嫌重复收费;房产测量采取按每平方米建筑面积计费的收费标准过高)、白蚁防治费(实际作业防治占地面积及地下,却按建筑面积收费)、墙改基金、散装水泥费(预收,项目竣工后按验收情况返退)等前置事项收费等意见较大。

三是政府服务外包失当增加企业负担且影响公众就业。按照20157月份实施的《嘉兴市政府向社会力量购买服务管理办法(暂行)》,由于社会组织培育不完善,市场主体竞争不足,事中管理不到位,事后绩效评价不科学等原因,有些部门将本应免费提供的服务也外包给第三方,将服务变成创收工具。如社保局的劳动力人才服务向外发包,每年收取高额承包费,承包人再通过向经济主体收取费用(场地租赁费、网络公告费)以平衡收支并且盈利,增加了企业负担,造成企业不愿进场招聘,增加了公众就业的难度。

四、行政服务中心建设有待加强。

一是部门窗口人员专业化有待提高。从企业座谈和行政服务中心调研中了解到,有的部门未能充分授权到部门窗口,使部门窗口流于形式;部门窗口人员流动性大,前台人员的能力和水平难胜任一些业务复杂、技术性强的审批工作。

二是审改工作协调难。审改工作往往涉及人、财、物、网络和技术等问题,因分管市行政服务中心的政府领导职责权限范围的原因,跨部门协调比较困难。而且,审改办作为议事协调机构,没有配备专职人员开展审改工作。

〔注:国务院推进职能转变协调小组组长由国务院副总理张高丽担任,行政审批改革组组长由国务院审改办张纪南(中央编办主任)担任。浙江省政府审批制度改革领导小组组长由省长担任,具体工作有常务副省长主抓。嘉兴市及下辖县市区审改工作主抓由政府常务副职主抓的仅有南湖区1家〕

        三是政务服务网建设难满足业务需求。政务服务一张网建设虽然启动建设也有一些进展,但由于功能比较单一,难以满足部门业务办理需要,一时难以实现涉及跨层级、跨部门、外部互联网联动的审批,严重影响服务效率;并且增加窗口工作人员二次录入负担。一些部门存在部门审批信息保护主义,部门业务系统与政务服务网难以互联互通,实现跨条线跨部门共享信息难,如市场准入“五证合一、一照一码”后,由于银行尚未纳入政府服务网系统,企业仅办理银行帐户变更手续就得花费大量时间与精力。
建议、办法和要求:

一、加强“放管服”推进机制的顶层设计。

改革是对制度体制的背叛,是需要突破现有条条框框,打破现有的利益平衡的。特别是行政审批制度改革,更是动了多个政府部门的奶酪,难度大,阻力大,困难多,需要多方工作,多方协调,没有一个强有力的领导组织结构加以推动,审改工作较难取得突破性进展。建议明确规定我市由政府常务副职主抓行政审批制度改革工作,市委市政府决策层定期召开会议研究“放管服”改革推进中的问题;参照萧山区等地做法,同时调配2-4名专职人员加强审改办工作力量。

二、分类清理规范审批事项、审批前置中介服务和政府购买服务。

要针对不同类型的审批事项开展有针对性的、个性化的改革,要更注重配套的、替代性的制度建设。一是在资源配置方面,要减少政府对资源的控制和垄断并保证国有资源分配的公平、公正。改革立法上审批+合同模式,废除竞争出让中的审批与许可,如改革土地出让合同+建设用地规划许可+规划条件书的模式,应以合同制彻底取消审批制。二是在市场进入方面要降低进入门槛,打破进入壁垒,激发市场活力。投资项目审批要按照国务院推进政府职能转变要求,明确负面清单制定标准,加快投资项目从目录管理转向负面清单管理;按照能放则放和全流程办理同级化原则下放“消防设计审核与竣工验收”等事项审批职权。市场准入审批要重在加强事中事后监管,如建设领域“有资质的不干活,干活的都没有资质”工程层层肢解转包现象;在必须实施资质管理的管理领域,将资质审批与市场准入适度相分离,减少商事登记改革“先照后证”中“准入不准营”现象。三是在资质审批方面,资格的登记应放宽登记条件,降低准入门槛,以备案制为主,建立健全黑名单制度,并适当运用财政和税收手段予以调节。四是通过裁减、合并监管机构,如基层的市场监管局,可整合食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可,整合监管职能减少审批事项。

按照“风险可控,保留必需,合并同类、一窗受理、信息共享”原则,以群众和企业需求为导向,简化全流程审批环节,创新优化服务方式,精简审批前置中介服务和申报资料,明确容缺受理条件,推广南湖区行政审批局的相对集中审批权试点经验,参照丽水市不动产登记改革经验(住建局交易登记备案职能整体划转国土局),实现窗口跨部门的一窗受理服务。

加强对中介机构的监管,中介机构提供的服务质量低下,造成项目建设违法、违规,给企业造成直接经济损失的,应坚决追究其法律责任。中介机构未严格履责的,可以采取区域限制执业,情节严重的可直接建议有关核发中介机构资质的部门降低其资质、甚至吊销从业资格。

建议参照湖南省和山东省做法,督促部门监管责任到位,或采取政府购买服务,取消建设工程施工图审查费。按实际作业面积收取白蚁防治费,切实减轻企业负担。清理规范政府购买服务内容,杜绝与民争利,假借购买服务牟利的项目。

三、加快推进政府大数据中心建设,实现跨部门跨层级的信息共享,加强事中事后监管,建立公共档案制度。

理顺一张网推进机制并明确各方职责,由市府办负责统筹协调和大数据中心建设,市编委办负责权力事项库相关操作和管理,市法制办负责行政处罚管理,市发改委负责事中事后监管工作,市行政服务中心负责行政审批管理平台的应用和需求调研及上报。从完善信息共享制度与强化督查追责并重出发,以基层群众企业反映的多头申报、重复提交、窗口多次重复录入作为审批信息共享改革的切入点,加快制定完善各级审批信息数据共享管理制度,明确责任单位和完成任务的时间节点,制定信息共享目录与内容清单,加快推进审批信息纵横互联互通即时共享。

统一制定项目事中事后监管制度和监管机制,明确各部门涉及事项的具体的监管内容、节点、程序等,实现规范化监管;部门人员配置中更多的向一线倾斜,向监管倾斜,实现审批与监管联动一体化。

      建立公共档案制度,杜绝部门各自为政多头存档(以海宁市行政服务中心为例,申请人因各部门存档需要,政府购买服务年支付复印费近40万,还需配备相应的纸质档案存放库房和档案管理人员),最大限度降低行政运行成本。由市府办、档案局牵头,档案产生部门和使用部门为成员单位,明确各部门职责,探索建立公共档案馆统一存放各部门档案制度。

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