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建立规范科学排污指标无形要素市场的思考

2017/4/1 14:39:08 人评论

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海宁市台胞台属联谊会

 

排污权交易,是指在一定区域内,污染物排放总量不超过控制排放指标的前提下,内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排放控制指标,从而达到减少排放量、保护环境目的的一种行为。排污权交易是一种运用市场经济杠杆原理,调动各污染源主体积极主动地削减污染物总量的一种方式。

就排污权交易来看,我市江南要素交易市场建立以来,在这方面作出了有益的探索,也取得了明显成效。今年共计完成一级市场交易130场次,7261/年、5085万元;二级市场交易11场次、195吨、3684万元。其中8204笔共计56.57COD排污权指标交易,平均每吨达到了28万元,远远高于一级市场每吨45千元的价格。显示出环境资源的稀缺程度。

建立规范科学的排污指标无形要素市场,是一项十分复杂的系统工程,主要涉及“区域排污总量的核定与分配(总量控制制度)、排污主体初始排污权的确定、排污许可证的核发(排污许可证制度)、排污主体实际排污量的核定、排污权交易价格形成机制、排污权交易平台建设、排污权交易的监督机制、资金的使用、信息公开制度”等等。

目前,浙江省在排污权交易方面已经出台的文件有《浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(浙政发〔200947号)、《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法的通知》(浙政办发〔2010132号)、《浙江省主要污染物初始排污权核定和分配技术规范(试行)》;海宁市在排污权交易方面已经出台了《海宁市主要污染物排污权交易办法(试行)》(海政发〔200869号)、《海宁市主要污染物排污权有偿使用和交易办法(修订)》、《海宁市排污权指标差别化市场化管理实施意见(试行)》和《关于实施主要污染物总量指标量化管理制度和削减替代制度的通知》三个文件,正在拟订《海宁市排污许可证制度改革实施方案》。

分析已建立的相关政策和交易规则,并结合我市排污权交易实际情况的调研,发现在排污权交易方面存在以下几个主要问题:

一、区域和排污主体排污权的核定缺乏科学性

浙江省区域排污权和主体排污权的核定依据是《浙江省主要污染物初始排污权核定和分配技术规范(试行)》,但这一《规范》还是以排污主体的排污绩效、排污主体项目环境影响评价批复和减排目标,核定与分配初始排污权。其实质是以各排污主体实际的污染物排放总量作为区域排污总量基数,然后按减排目标,行政强制性地分配给各排污主体排污权。这样的分配方法,没有依照环境容量和环境质量控制目标来分配区域排污权和排污主体排污权。其结果是,容易产生这种情况,即某个区域排污总量基数较大,而我们在这个区域实行总量控制制度好多年,但环境质量始终没有改善。

《海宁市排污权指标差别化市场化管理实施意见(试行)》又规定在印染、制革、化工三大行业按亩产效益进行ABC分类,每家企业每年允许排放量和减排任务实施差别化核定。该政策表明企业亩产效益是排污权核定的依据,且排污权每年核定。那么这和排污许可证三年、五年的有效期是不一致的。况且,这一政策也是没有依照环境容量和环境质量控制目标来分配排污主体的排污权。行业内排污权的控制,会给行业的发展带来一定的束缚。

二、基层政府对发展权与排污权的调控能力不强

开展排污权核定以来,每个基层政府(镇、街道、开发区)应当十分清楚自己行政区域内的污染物控制指标。但调研发现,极大部分基层政府领导都不清楚自己行政区域内的污染物控制指标。在自己的行政区域内,也没有主动制定污染物减排计划,用来储备自身发展项目需要的指标。区域内所有的减排项目都是由环保行政主管部门制订并下达。如果遇到本区域内引进项目,又需占用排污指标时,基本都是依靠市总量办调剂,甚至调用市级储备排污指标。现在区域排污权核定方法是以实际项目排污基数核定的,那么以前经济欠发达乡镇区域排污指标自然就小,以前经济发达乡镇区域排污指标自然就大。各乡镇间没有经济社会发展的环境公平权。现在排污指标对每个乡镇来说,都十分紧张,自然区域间储备排污指标不会主动上市交易,也就出现区域排污权没交易的情况。

三、排污许可证有效期限不统一

经调研,我们发现海宁环保行政主管部门颁发的排污许可证有效期有一年的,有三年的,有十五年的。排污许可证有效期长,表明环保行政主管部门允许其污染物排的量可以多年不用削减。那么,为何这一企业可以多年不用削减,而其它的企业每年要削减呢?似乎有失公平。理论上,污染物的削减速度是要以环境质量和环境管理目标来决定的。虽然我们的工作着力点可以是重点排污企业,但减排是每个企业的社会责任,政府对此要提出明确的目标。

四、初始排污权获得方式不统一

现有企业的初始排污权获得的方式都不统一,有的干脆不购买,有的一年一购买,有的几年一购买。按《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法的通知》(浙政办发〔2010132号),省环保厅的建议是企业初始排污权的获得应当购买获得。区域初始排污权和企业初始排污权不是购买获得,那么就没有资格上市交易,更不能上市拍卖,这就相当于行政划拨土地,排污主体只有使用权,没有产权。理论上,初始排污权可以不购买,但是不购买,财政缺少一块收入,相当于国有资产无偿使用。初始排污权不购买获得,但也上市拍卖,相当于国有资产流失。

五、没有正确处理排污权和实际排量的关系

按新的《环保法》,排污权就是一条红线,不可逾越,一旦逾越,就是违法行为,环保行政主管部门就必须执法。但现在环保行政主管部门对每个排污主体和区域的实际染污物量的核定相对滞后,基本都要在年后。按总量控制制度,核定工作每季度都要开展,这样才有预警作用。年后的核定是核定上年的污染物排放总量。环保部门为执行好预警制度,现在在省控以上46家重点企业开展了排污刷卡,但仅仅是开始。从实际超量排放的执法来看,海宁基本没有作出过处罚。调研发现,一个排污主体实施了减排,减排了多少污染物总量谁来认定才显公正?怎样上市交易?减排出来的污染物总量指标上市交易了给自己带来了什么好处?什么压力?这些问题都不清楚。

六、排污权、许可证的性质不明晰,排污权交易一级、两级市场价格形成机制尚无建立

现在的排污权基准价基本都是地方环保部门依据上级环保部门的排污权指导价确定的,真正的按市场规律建立的排污权交易价格形成机制尚无。作为初始排污权按基准价行政认定未尚不可,但作为一种资源,其价格的形成一定遵循市场规律。排污权中,许可证所载明的排污量和年限,正如土地指标费(粮票),而企业每年按排放量所缴纳的排污权费是排污权的使用费(购粮款),这样区分后,我们就明晰了,许可指标费的政府一级定价(老企业认定许可)和二级市场拍卖交易价(部分企业拍买增量),另一种排污权的形式是使用权,也同样存在政府核定的使用费一级定价和二级市场交易价格(如企业年度削减排污量的交易,也可以是数年的削减量)。许可指标解决的排污总量控制问题,使用权要解决的是在总量控制下,排污量在企业间流动问题。相对一个区域来说,如果允许排放的污染物总量必定控制得越来越小,那么,每年的排污权指标一定价格越来越高;如果拍卖排污权交易,那么排污权价格一定会更高。

由于排污权性质相对不清,在排污主体的初始排污权如何进行财务定性?在二级交易市场上出让排污总量指标的主体怎么承担税负?交易平台在排污权交易额中提成比例多少算是合理?初始排污权作为财政性收入怎么使用?从各级政府文件中分析发现,有些问题或没有定性,有些问题或定性理由没有说明等情况。

七、排污权认定和交易信息公开程度不够

在各污染控制指标中,全市、各镇、各街道、各开发区、各排污主体的初始总量控制指标是多少?每年的全市、各镇、各街道、各开发区、各排污主体的总量控制指标、储备指标是多少?海宁市、各镇、各街道、各开发区有多少?排污权交易方式有哪几种?排污权认定主体是谁?排污权认定程序怎么规定?排污权认定和交易信息在哪里公开?由谁来公开排污权认定和交易信息?在调研中,我们发现对上述问题的回答都不十分肯定。

排污指标无形要素市场的改革,需要政府有形之手和市场无形之手共同推进。只有政府顶层设计好了,才可以发挥市场的作用,激发各排污主体主动自觉地减排。因此,我们提出以下建议:

一、清晰界定排污权性质和交易方式

初始排污权(许可证所载的排污年限、数量)相当于资源性财产,类似于土地资源。区域或排污主体获得的初始排污权,必须购卖获得,并作为固定资产列支,而许可指标下的年度(或数年)排污量企业间交易金额则作为企业生产成本。如果初始排污权不是购卖获得,那相当于行政划拨土地,只有使用权,没有产权,不能上市交易;无论区域排污权还是排污主体排污权,在二级市场交易的排污权指标,出让方应当承担规定的税负,财政部门应当规定税率;区域或排污主体获得的初始排污权可以一次性购买获得,也可以分年度购买获得,一次性购买获得应当制订优惠政策,分年度购买应当承担利息;排污权交易可以委托江南要素中心挂牌出让,可以委托江南要素中心拍卖,也可以在江南要素中心鉴证下出让方和受让方约定交易。

二、公正核定区域和排污主体初始排污权

公正核定区域和主体初始排污权,事关经济社会发展环境公平权的问题。区域初始排污权的科学核定,理论依据是区域环境容量。在区域环境容量无法准确测算时,至少应当依据区域环境质量现状来核定。如果以区域排污主体排污绩效、环评和减排目标来核定,势必给历史经济社会基础较好的区域排污权大,这样的核定方法相对各区域来说,显失公平;而排污主体初始排污权,可以以排污主体排污绩效、环评批复来核定,也就是排污主体初始排污权核定得大,业主只要认可,那么业主就必须承担较大的初始排污权获得费用。

三、赋予区域政府发展权与排污权的调控能力

赋予区域政府一定要明确本区域的各类污染物初始排污权(即各类污染物初始允许总量),也要明确区域内各排污主体类污染物初始排污权,更要明确本区域内的储备排污权。区域政府应当制订本区域的各类污染物减排计划(含结构性减排计划和工程性减排计划),这样才可促进区域环境质量的提高,也可有计划地安排发展项目。区域政府应当每年向排污权核定部门申报需要核定排污权,如果核定出来的排污权留作本区域发展项目使用,那就是扩大储备排污权,如果想进入二级市场交易,那么就是将排污权转化成区域发展财政资金。储备排污权指标较小的区域政府,如果要引进占用排污指标较多的项目,必须向其它储备排污权指标较大的区域政府购买,或从市级排污权储备库购买。这样的做法,区域政府就增强了自己的发展权与排污权的调控能力。建立排污权交易机制也可以和生态补偿机制相一致了。

四、建立科学的排污许可证管理办法

所有排污主体必须持证排污,否则就是非法排污。一个排污主体初始排污权核定后,就可以申请排污许可证。因为每个排污主体都有可能注销,也有可能主动实施减排工程,注销的排污主体可以出让排污权,主动实施减排工程的主体,也有可能出让排污权,还有一种是政府行政强制排污主体减排的,这就意味着排污许可证上的允许污染物最大排放量会有变化。对经排污权核定部门核定,业主确认后,应当主动申请排污许可证变更。当然,环保行政主管部门也可以规定排污许可证的年鉴制度,通过年鉴制度确认企业年度排污的实绩;排污许可证应明确规定有效期,一方面有利于初始排污指标费(或剩余有效期的指标)的核算,另一方面有利于政府在一个阶段后,进行排污许可总量的调控。有效期不可设置过长,否则排污主体不减排,如果不超总量,在有效期内都是合法的了,这样,不能有效促进区域环境质量的提高。

五、建立严格的排污权执法机制

无证排污是违法、超量排污是违法。这就要求环保行政主管部门建严格的排污权执法机制。无证排污的执法相对较易,超量排污的违法行为必须建立在准确计量的基础之上。因此,环保行政主管部门应当十分明确各排污主体月、季度、年度污染物排放总量的核定方法,同时还要建立预警机制。这一工作是一项技术性极强的工作,环保部门可以强化这方面的能力建设,也可以探讨由第三方资质单位完成这项工作。而且,排污主体实际一定时间段内的污染物排放总量的核定一定要法人代表确认。

六、构建排污权交易价格形成机制

构建排污权交易价格形成机制一定要遵循市场经济规律。排污权的价格分初始排污权价格和二级市场交易价格。初始排污权的价格理论上是按实际处理这类污染物的成本来确定的(包括投入和运行费用)。在二级市场上交易的指标,一定是按照“愿卖愿买”的市场法则,包括委托拍卖、委托转让、约定转让。最难的是各区域储备库中的排污权如何建立价格形成机制?因为各区域储备库中的排污权获得,可能是政府自己宏观需要的调剂,也有可能各区域政府间的购买。储备库中的排污权也应当按市场价格波动。财政部门还要明确在二级交易市场上出让排污总量指标的主体承担税率;物价部门要明确交易平台在排污权交易额中的提成比例。

七、建立排污权认定和交易信息公开制度

排污权认定和交易,事实上已是一种经济行为了。各区域政府和各排污主体一定十分计较这种行为的公平性、公正性了,那么作为制度设计的政府,就一定要重视有关这一行为的公开性的问题了。因此,相关这一行为的部门一定要建立排污权认定和交易信息公开制度,一定要明确公示内容、公示时间和公示地点,还需要建立定期发布制度,让全市人民都知道我市污染物减排的力度。

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