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关于推进我市审批权限下放工作的问题与对策研究

2017/4/1 14:39:06 人评论

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中国民主促进会海宁市总支部委员会

 

随着中共十八届三中全会精神的贯彻和党的群众路线教育实践活动的开展,从中央到地方均实行政府简政放权,下放有关审批项目,这是方便群众,服务企业,提高机关工作效能,提升为民服务意识的一项重大举措。

一、基本情况

(一)改革目标定位恰当

认真贯彻落实省委、省政府深化行政审批制度改革精神,以要素市场化配置综合配套改革全省唯一试点为契机,以构建“大市场、小政府、大社会”为目标,通过要素改革撬动行政审批制度改革,加快优化政务环境,进一步促进行政审批服务提速、提质与提效,实现窗口既受理又办理率超过90%,审批提速超过85%,成为全省审批事项最少县(市),跨入全省“零审批”制度改革试点县(市)行列。最终使我市成为全省行政审批“事项最少、效率最高、收费最低、环境最优”县市。

(二)审批事项全面清理

1.清理审批事项。对行政审批事项及管理服务事项,我市前后经过3次清理,行政审批事项从406项调减到131项,管理服务事项确定为207项。同时承接省级层面下放行政许可事项87项,嘉兴市层面下放行政许可及其它事项79项。

2.梳理关联职权。对同级部门之间相似或关联职权进行统一梳理。通过整合财政(地税)局房产税收征收、住建局房屋登记、国土资源局土地登记、民政局门牌证办理等窗口资源,设立“房、地、契、牌”四证联办综合窗口,统一受理申请,变多头办理为窗口内部流转。四证承诺办结时间由20 个工作日压缩至5个工作日,实际最快2个工作日即可办结。增设领证窗口,统一为受理对象集中发放四证,切实为群众提供便利。2013年,办理 “四证联办”申请1376项。同时,对婚姻登记的原有流程进行再造,将人口计生局一孩生育证明核发纳入婚姻登记总流程,并对原有婚姻登记一次性告知书、服务指南等进行重新编制和对外公布。婚姻登记处专设计生服务室,开通一孩生育证明发证窗口,由人口计生局选派业务精、素质高的人员从事核发。此举每年将为全市约3600多对新婚夫妇提供便捷高效的“一站式”服务。

同时整合食品生产流通监管职能。新成立市场监管局,整合质监局的食品生产、食品药品监管局的餐饮服务、工商局的食品流通、消费等环节监管职能。整合医疗保障职责。将卫生局(合管办)的新型农村合作医疗职责调整划入人力社保局,实现与城镇职工基本医疗和居民基本医疗之间联动管理。将投资项目分六阶段办理。项目按照准入、立项、用地、初步设计、施工图联审和竣工验收等六个阶段,分别确定牵头部门,分阶段实施并联审批。

(三)面向社会放权让利

坚持“轻审批重服务重监管”的政府理念,采取一系列切实有效措施。

1.取消15项行政事业性收费。取消除资源占用、补偿类外的涉企和有关便民收费,其中包含涉企类人事关系及档案收费、房屋所有权登记费、组织机构代码证书收费、预防性体检费等5项费用;涉农类畜禽及畜禽产品检疫费、国内植物检疫费、森林植物检疫费、拖拉机号牌费等9项费用。此举每年将为企业、群众节省各项费用2000万元,进一步减轻企业和社会负担,激发经济社会发展活力。

2.调整散装水泥和新型墙体材料管理方式。取消散装水泥专项资金预收款和新型墙体材料专项资金预收款,变预交为验收时不达标实缴。

3.开展核准目录外企业投资项目不再审批改革试点。对工业项目开展以负面清单制、企业依法承诺制、备案制和事后监管制为主要内容的改革试点,变“先批后建”为“先建后验”。全省第一个试点项目浙江敦奴有限公司投资的文化产业园一期不到2个月前期准备,于33实现进场施工。

5.改革社会组织准入登记制度。降低社会组织准入门槛,放宽登记条件,逐步实现由准入制转变为备案制。行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,不再经业务主管单位审查同意,直接向民政部门依法申请登记。

6.加强社会中介服务机构监管。设立社会中介机构监管服务中心。取消涉及审批的社会中介服务机构跨区域执业限制,构建实体与网络相结合的社会中介服务平台,实行社会中介服务信息公开,形成开放竞争的中介服务市场。

7.审批信息全程共享与监管。行政服务中心政务服务业务应用系统为核心,整合各部门的审批业务系统,推行集信息公开、行政审批、电子监察、信息共享四位一体,市镇村三级联动的审批运行模式。事项全流程审批所需材料经电子化后提交,各部门通过市政务服务业务应用系统流转、互认和归档,实现审批信息实时共享,杜绝重复提交资料,形成“全共享”网络平台。

8.行政执法职能下移许村镇的改革试点。成立许村镇行政执法局,整合三方面人员力量组成一支执法队伍, 20个市级行政执法部门充分授权,开展联合执法,加强市场主体监管,并对水环境治理、“三改一拆”、“无违建镇”创建、淘汰落后产能等重点工作进行常态化监管,解决基层“看得见管不着、管得着看不见”的问题。

(四)提速增效服务便民

1.“先照后证”,探索商事登记改革。探索建立商事主体登记与特许经营资格许可审批相分离,审批与监管、监管与自律紧密结合的新型商事登记制度。选定烟草零售等35个审批项目作为“先照后证”试点事项,逐步形成“以准入前审批为辅,准入后监管为主”的商事主体管理体制。对于列入试点的事项,企业可先办理营业执照,再分阶段按照自身意愿和市场需求办理相关证件,从而最大限度减少审批环节、缩短注册时限,降低企业机会成本。20131121,发出首张商事登记营业执照,前来办理的市民提交资料后仅半小时就为新设立的公司领取营业执照,领照后即可完成银行开户、招工等后续工作,大大缩短企业准入市场时间。

2.“三制联动”,有效增强服务能力。实现模拟审批、并联审批、审批代办“三制”联动。通过设计文本提前送达、专家团队审查负责制、缺席与超时反馈默认制等举措,提升模拟审批质量,6项政府投资安置房项目实施模拟审批,合计建设规模达26万平方米,有力推进项目前期进度。建立健全“一门受理、抄告相关、同时办理、限时办结”的并联审批制度,2013年共开展政府投资项目初步设计审查、建筑方案联合审查、企业注册登记五证联办等各类并联审批项目1092项。依托市行政服务中心、镇(街道)公共服务中心、村级便民服务中心对项目投资和公共服务开展全程代办,其中投资额达36亿元的“开元名都”项目经代办,较原计划提前两个月开工建设。

3.实施“零审批”改革,确立企业投资主体地位。积极探索企业投资工业项目“零审批”,在核准目录基础上制订负面清单,负面清单以外、符合准入标准的企业投资由企业自主决策;企业在获得用地、作出承诺后自主依法依规开展设计、评审、施工,竣工后接受全面验收,实行“先建后验”。同时,建立前置事项承诺加备案、承诺公示、集中验收、责任追究、全过程监管等制度,切实确立企业投资主体地位。33,全省首个“零审批”改革项目浙江敦奴时装文化园一期项目完成施工前联合审查并顺利进场施工。以往的企业投资项目审批,一般要经过项目立项、前置审批、设计评审等多道环节,没有30个以上的公章、半年左右的前期审批时间,项目无法取得施工许可并动工建设,严重影响了企业的发展机遇和投资效益。该项目自16企业承诺标准公示结束后正式启动,在不到2个月时间内,顺利完成项目的能评、环评报告编制,企业依规选择设计、勘察、施工图设计单位,并确定监理、施工单位,现已通过7部门的开工前联合审查,取得施工许可证。我市已全面推广企业投资项目“零审批”,除已经开工建设浙江敦奴项目外,16个项目已正式进入“零审批”项目库,其中2个项企业完成企业建设标准承诺公示,进入自主依规开展能评、环评、设计等开工前准备工作

4.打造“便民之家”,便利群众办事。近年来,市行政服务中心积极倾听群众声音,借助综合平台集聚优势,不断推出便民举措,增强窗口服务能力。2012年,交通分中心、公积金中心等与群众利益密切相关的部门整体迁入。为进一步提升便民服务质量,打造更便捷的“一站式便民服务大厅”,中心利用有限的窗口资源,划定特定区域打造“便民之家”,让更多与群众利益密切相关的服务事项进驻中心。目前,供水、供电、供气、广播电视、市民卡服务、公交卡服务、公共自行车租赁卡服务和房贷保险等8项公共服务事项已进驻“便民之家”,受到市民广泛好评。

同时根据群众建议,于20127月实行审批材料免费复印;20136月起实行工作人员上午提前10分钟到岗,下午提前40分钟到岗,方便群众办事。积极组织相关窗口开展预约服务、延时服务、上门服务等特色服务。今年4月起,实行部分便民窗口周六上班制,其中包括财政地税局窗口的契税、住建局房管处窗口的房产证、国土资源局窗口的土地证、民政局窗口的门牌证、公积金管理中心窗口的公积金、水务集团窗口的供水、供电公司窗口的供电、广播电视台窗口的数字电视,以及房贷保险等业务,试行一个月以来,共办理各类业务319

二、存在问题

(一)上级审批权限下放不到位、不明确

《海宁市要素市场化配置综合配套改革试点总体方案》(浙政函[2013]132号)中明确下放的13项省级部门权限除国土的土地利用总体规划修改和农转用审批外,仍有11项未下放。适应当前企业投资工业企业“零审批”改革,迫切需要相关审批部门对同一项目审批权限全流程下放到项目立项地方政府,尤其是环保、安监、消防等权限。

负面清单的建立原则和具体方法不明确。海宁市在实施企业投资工业项目零审批过程中以发改系统的投资产业指导目录为基础,结合地方经济发展实际制定了负面清单。实际操作过程中,负面清单是否还需兼顾能评、环评、气象、消防和安监等多维度的标准,如何相互衔接,尽量减少负面清单目录,需上级进一步明确,从而实现负面清单以外的工业项目从头到尾真正“零审批”。

(二)监管权限和技术力量凸显不足

企业投资工业项目实行“零审批”,需要参建单位尤其是建设类的社会中介机构来帮助企业实现达标;在建设过程中,需要承建单位按照标准完成建设。对于不依据企业承诺标准建设的社会中介机构和承建单位,需要建立全省一张诚信网,促使一处不诚信全省受限。目前,地方政府对违规参建的社会中介机构和承建单位惩处权限不到位。此外,由于监管力量分散各部门,地方多部门综合监管队伍尚未建立,随着“零审批”全面推开与项目增多,部门服务和监管力量已经凸显不足。权限下放乡镇以后,每个乡镇全部设立服务中心,专业技术力量明显不足,进驻乡镇服务中心的单位也不尽统一。

(三)落实两集中两到位仍有较大难度

传统的管理模式是事项为主的纵向管理,两集中两到位改革要求是宏观规划、审批和监管的行政三权分立的横向管理。从200810月至今,真正落实两集中两到位改革要求的部门仅有环保局、文体局、国土资源局和气象局等少数部门,多数是形式到位实质不改。如发改局、经信局、住建局、安监局、市场监管局、民政局、水利局、城管局、人防办、教育局、人口计生局等,或者仍多个领导分管,或以内部审批流转单形式,需要相应科室审查报领导签批后窗口才能对外批准发文。

(四)进驻部门窗口工作人员忙闲不均

进驻中心在职在编人员比例53%,距离今年目标85%差距大(注:其中临窗办理的在职在编人员比例仅42%)。根据2013年进驻人员年办件量统计,最高的达到6815件(质监局),少的仅有54件(水利局),由于部门人员归属不一,难以相互调配。有的项目下放乡镇没有实际意义,办件数量极少。

(五)对审批效率真实性的监管较难

部门落实审改存在弄虚作假情况,中心管理难以有效落实。在实际办理中有的窗口受理后仍需要流转回局内部审批,有的事项两头受理,局内部实际审查后才到中心窗口受理,有的逃避电子监察系统实时监察,办结完毕以后才录入中心管理系统。

(六)对审批流程的优化和申报资料的精减缺乏主导权

以行政服务中心牵头开展的企业投资不再审批改革为例,各部门由于法律法规和上级业务部门规定,年度有考核等因素,中心在优化跨部门审批流程、要求申报资料不再重复提交方面困难很大,有些审批环节如住建的工程规划许可、消防的工程设计审查等也需要跑部门内部才能办理。

三、建议与对策

(一)切实解决我市行政审批事项与全省统一事项目录的不一致问题

按照《行政许可法》和《浙江省人民政府关于海宁市要素市场化配置综合配套改革试点总体方案的批复》(浙政函【201332)内容,结合《浙江省人民政府办公厅关于公布全省行政许可事项目录的通知》(浙政办发【201434号),我市行政审批事项114项,调整102项,取消6项,与全省县级统一的行政审批事项目录有一定差距。希望通过我市人大建议、政府请示、政协信息、民主党派社情民意等多渠道反应实际问题,给予我市相应的审改先行先试支持政策,纳入全省统一的政务服务网涉及海宁的,允许有相应调整空间并以现有海宁改革成果为主。

结合海宁实际情况设立行政许可。在不超出省许可事项库的范围内,可以结合我市的实际情况进行增减或调整管理方式;甚至可以通过市场手段解决,或根据考试、检测等结果解决的事项不作为行政许可事项。

在《浙江省人民政府办公厅关于公布全省行政许可事项目录的通知》(浙政办发【201434号)和省级部门实际下放事项,除国土资源厅的“建设项目国有土地使用权审核”明确“省级执行内容委托舟山市、嘉善县、海宁市、绍兴市柯桥区”并实际下放外,争取其它7个省级部门10个事项尽快下放给海宁市。

海宁市作为全省实施企业投资工业项目不再审批改革试点的县市之一,涉及社会中介机构的监管权限,应当及时赋权于海宁。

(二)进一步清理我市承接项目和下放乡镇平台的审批项目

我们建议,整合窗口资源,探索事项集中受理;创新审批模式,相对集中审批权。在不改变我市目前行政审批管理体制的格局下,就审批工作作进一步的优化完善,实现项目建设一窗式集中受理、市场准入一窗式办理和部门委托行政服务中心的事项既受理又办理,部分解决项目建设关联各职能部门之间受理条件相互冲突、资料重复提交、审批效率不高问题,在一定程度上提高市场准入和行政服务中心综合代办的效率,降低行政服务成本。

市政府要督促相关部门主要领导调整内部分工,建立健全内部行政权利相互制约监督、相关信息及时充分沟通、分类分级授权到位机制和制度。通过“局长定审批服务工作分管领导,分管领导选行政审批科长,行政审批科长选工作人员”的模式,把素质高、业务能力强的人员筛选到行政审批科,其它分管条线必须无条件支持筛选工作。

局单设行政审批科的整体进驻服务中心,增挂行政审批科的业务骨干进驻到位,年办件量少、季节性突出、审批技术单一的部门经市行政审批制度改革领导小组审核同意可以委托行政服务中心办理。组织、纪检监察部门、市督考办及时跟进督查,行政服务中心做好有关配合工作。

下放乡镇的项目,要从实际出发,如果数量十分稀少,可以暂缓下放,如,2014年下放长安的45项中,只有20项有业务发生,发生率为44%,如公安的治安类审批事项基本都是零办理,没有下放的必要;再则,如果同一项目无法同时在乡镇办结,就要协调有关部门及时下放。目前,下放省级小城市试点镇(省级中心镇)审批服务事项指导目录有118项,下放其他镇审批服务事项指导目录有62项,下放街道审批服务事项指导目录有20项,镇(街道)其他应进驻公共服务平台便民服务事项参考目录有64项。应当对这些项目进行梳理,看看哪些项目真正能在乡镇办结否则,就无法达到方便群众的目的。

(三)建好乡镇服务中心平台,有重点、分层次推进我市审批工作改革

根据关于开展小城市培育试点的通知》(浙政办发〔2010162号)和《关于印发浙江省强镇扩权改革指导意见的通知》(浙政办发〔201471号)精神,结合《关于扩大镇(街道、平台)行政审批权限的实施意见》(海政发〔201356号)和《海宁市行政审批制度改革实施意见》(海委发〔201327号)要求,我们建议,在重点做好许村、长安、袁花、盐官四个镇扩权试点基础上,进一步做好扩大镇街道行政审批权限工作。

1.加强行政服务平台建设。合理布点,既要防止过分分散而力量不到位,又要防止布点过少而对群众、企业带来不便。

对现有审批中心的设施要进行改造,特别是四个列为小城镇试点单位,要加强硬件设施建设,如,长安分中心是否可以考虑新建,因为长安分局和站所较多,现无法进入中心办公,现借用社保分局底层办公,相应办公条件不能容纳后台审核,造成审核一定程度分离,许村、长安、袁花、盐官应将现有审批部门全部搬入分中心。

2.加强承接事项实质办理。对办理事项的承接,摒弃“大而全”的观念向“小而精”转变,按照“实用、实效、必需”的原则有选择性的承接事项,所接事项需在中心一办到底,一门办结,并根据需要,提供审批“一条龙服务”,市行政服务中心要帮助牵头,做好与各涉及部门的对接和指导,特别是市局各派出机构如派出所、工商所、地税分局、环保分局、规划分局等的对接,真正将审批权放到审批中心,并由相关部门配好业务技术骨干,还要对其他工作人员进行培训。同时,对镇本级涉及审批事项从相关部门剥离,全部进入中心,配备专人审批。市中心要在分中心配备相关领导,优化审批流程,提高窗口当场办结率。

    3.强化审批事项监督指导。市审改办要制定符合海宁实际的方案,切实指导好扩权下放工作;市法制办要抓好下放事项审核管理和执法监督等工作;市监察局要加强对审批的实时督查;放权部门要加强监管,确保放权有序、执法规范;各承权的镇(街道、平台)要以事项下放为契机,进一步提高服务意识、简化服务程序、优化服务流程、改进机关作风,进一步提高依法行政能力和水平,为我市率先实现简政放权、减少管理层级、提高行政效率奠定良好的基础。

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