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关于农村社区管理体制转型的思考和建议

2017/4/1 14:39:03 人评论

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中国民主建国会海宁市基层委员会

 

所谓农村社区,指在城市化进程中,大量农民房屋被拆迁安置,大量农村土地被征用收归国有,原农村行政村撤消后改建为社区,完整的称谓应该是撤村建居社区。所谓管理体制转型,是指农村社区在集体经济股份制改革的基础上,管理体制从农村管理模式向城市管理模式转变,进而使城市在外延扩张过程中得到内涵增长。

2002年开始,我市按海委发[2002]52号《关于撤村建居工作的若干意见》文件规定,对城市规划区域内海洲街道的南郊、东长、新庄、新桥、联合5个行政村、西郊1个渔民村,海昌街道的硖西、金利、火炬、隆兴、硖东、东郊6个行政村、丁公堰1个渔民村,硖石街道的农丰、长田、高丰、群利、长园5个行政村,共16个行政村2个渔民村,进行了撤村建居工作,改建为社区。这些社区随着城乡统筹工作推进力度的不断加大,也在循序渐进地融入城市化。但由于传统观念的根深蒂固、体制改革的举步维艰等原因,撤村建居社区在壮大集体经济、管理体制转型等方面还存在一些问题。

一、留地安置欠账不少有待兑现

“留地安置”是对失地农民和壮大集体经济的保障措施。市委市政府对此高度重视,曾下发了《关于海宁市硖石、海洲街道村(社区)集体经济组织留地安置实施意见的通知》、《关于印发海宁市规划区范围内村(社区)集体经济组织留地安置的实施意见的通知》等文件。但由于多种原因,政策落实严重滞后,旧账日久难清,新账不断堆积。

经了解,海洲街道大面积被征用土地的8个村、社区,征地起始时间最早的是1980年、最迟的是2007年,经测算可获留用地340亩,其中商服用地138.2亩、工业用地201.8亩。时至今天,只有商服用地138.2亩已全部到位,而工业用地201.8亩尚未落实;硖石街道5个撤村建居社区,核定留地安置面积179亩,其中商服用地71.6亩,到目前仅落实了2个社区的商服用地 25.6亩,只占36%,工业留地107.4亩均未落实;海昌街道同样存在类似情况。这就需要市政府加大落实力度,尽快兑现。

二、集体经济改革力度有待深化

撤村建居社区的集体经济组织改革方向,在海委发[2002]52号文件中作了股份制改革的明确要求。2005年起,按《中共海宁市委办公室海宁市人民政府办公室关于农村经济合作社股份合作制改革的实施意见》,有海洲街道的南郊、东长、新庄、新桥、联合,海昌街道的硖西、金利、火炬、硖东,硖石街道的农丰、长园,共11个农村社区先后完成了农村经济合作社股份合作制改革;20105月,在《关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的实施意见》指导下,海洲街道的西郊,海昌街道的隆兴、东郊、丁公堰,硖石街道的长田、高丰、群利,共7个农村社区又进行了农村经济合作社股份合作制改革。通过对经济合作社的股份合作制改革,建立股份经济合作社,行使原集体资产的所有权和经营管理权,建立股随人转的管理机制,推动了农村社区全面、协调、可持续发展。

但是,股份制改革的社区,只是量化了经营性资产,占所有者权益的比例较小,而且有的社区经营性资产在改制后又发生了较大变化。对〝依法属于集体所有的各项资产(经营性资产、资源性资产、公益性资产等)〞,尽管在章程中作了〝属于本社区全体股东共同所有〞的表述,并规定股东(代表)大会是最高权力机构,实行股东(代表)大会一人一票表决制。这与股份合作制是以资本为钮带,目的是建立一种由资本说了算而不是职务、身份说了算的所有者制衡机制相悖。因此,当股权可以内部转让、个人以现金方式增资扩股、股东间持股份额发生较大差距时,极有可能对“一人一票表决制”产生疑问。从这一层面看,资产量化彻底一些,股权流动加快一些,管理模式深化一些,是个有待研究化解的课题。

三、管理转型明显滞后有待变革

海委发[2002]52号文件《关于撤村建居工作的若干意见》,明确了一些具体政策。但从实际情况看,撤村建居的政策落实并不到位。目前普遍认可的只有“城市低保”、“义务优抚补贴”已经切实到位,其余同城同待遇政策的执行情况处于不尽人意状态。主要问题在于,农村社区实行的是《中华人民共和国村民委员会组织法》,城市社区实行的是《中华人民共和国城市居民委会员组织法》。当农村社区居委会在履行《中华人民共和国村民委员会组织法》规定职责的同时,还承担着大量的政府性延伸工作,却没有正常的经济收支渠道,其报酬等费用只能在股份经济合作社列支。当然,对这些社区各级财政每年有所补助,但距日常开支相差甚远,与城市社区比较更是不可同日而语。

此外,被征地农民原有思想观念、风情民俗、生活习惯根深蒂固,从农民到市民的角色转换需要用新的思维和理念加以推动,进而增强融入城市的主动性;还有农民变市民后随着生活方式、文化素养、价值取向的转变,以及大量外来人口涌入所增加的社会管理负担,使农村社区原有资源和社会服务能力已无法满足需求的增长。

总之,撤村建居社区的管理体制转型工作明显滞后。为此,提出以下建议:

一、加大体制改革力度

    我市要在2017年完成全国文明城市创建工作,必然涉及到农村社区功能定位的转变问题。那么,撤村建居社区行政管理体制转型,必须建立在以深化股份经济合作社改革为前提并实施政经分离这个基础上。因此,加大体制改革力度乃当务之急。

1.进一步量化集体资产。集体所有权属不仅虚化而且模糊,只有对大部分资产进行比较彻底的量化,才能使人们明白地看到这个权属。因此,从公益性资产直接服务于民生不会产生收益考虑,除公益性资产不予量化外,其余资产都应作为资本金进行比较彻底的量化。在再次量化到人的同时,设置必要的集体股并处于相对而言的控股地位。同时,对生产生活已基本融入城镇,已享有比较完善社会保障的转移农民,应允许其将享有的农村集体资产股份进行流转,建立股民股份的退出机制,逐步打破股权的封闭性。股权流动后,应探索股权向董事会经营管理者适当集中、经营班子年薪制、风险抵押金制、外聘职业经理人等经营管理机制;探索建立以集体资产保值增值为主要内容的经济责任制,以奖惩政策调动管理层谋发展的积极性与主动性;有条件的股份经济合作社,采取项目制、公司化等模式深化改革,按照建设项目由股份经济合作社为主、股东配股出资、吸收社会工商资本投资等多形式开发,加快发展混合所有制经济。

2.选择性试行政经分离。股份经济合作社,是个自主经营、独立核算、自负盈亏、民主管理、风险共担、按股分红的集体所有制性质的经济实体组织。农村社区居委会的权责依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》。从理顺关系、明晰职责、保障股民权益角度看,理应实行政经分离。政经分离后,一方面,不论行政地域如何划分,原股民始终连结在资本纽带上,股民选出的经营者能够专心地发展经济,在实现集体利益最大化的同时,实现全体股民利益的最大化;另一方面,农村社区居委会按《中华人民共和国村民委员会组织法》行使权力和履行职责,为管理体制转型打下基础。

考虑到政经分离将涉及到利益格局调整,是一个复杂的系统工程,需要做大量的具体工作。因此,可以选择各方面条件相对成熟并与市区相连、且具有土地基本被征用、社保基本有保障、生活基本融城市、股东基本有分红共同特点的农村社区先行试点。建议在海洲街道的南郊、东长、新庄、新桥、联合,海昌街道的硖西、金利、火炬、硖东,硖石街道的农丰、群利、长园,共12个农村社区开展政经分离工作。

二、加大转型工作力度

有了政经分离这个基础,农村社区管理体制转型,即从目前的农村体制向城市体制转变才有可能,但关键在于加大工作力度,作出部署扎实推进。

1.出台文件推动体制转型。体制转型将是改革发展的必然趋势,市政府应从早考虑出台配套文件,如原社区办公用房和公益性用房等资产划转方式、分离社区重组方案、人员分流办法等,指导推进体制转型工作。

2.统一政策实行同城共享。体制转型的实质是行政组织运转的日常经费得到财政保障。因此,分离后的社区应按《中华人民共和国城市居民委会员组织法》进行功能定位,在政策上实行同城同待遇。

3.分离社区重组行政格局。股份经济合作社按原区域不变,行政组织按城市功能布局重新组合,模式选择有:社区规模较大或地域相对独立的可以成建制转;社区规模相对较小又地域相连的可以合并转;社区处于城市社区或将新建城市社区之间的可以就近划分转。

4.积极稳妥安置工作人员。体制转换势必涉及干部及工作人员分流问题,应采取一些优先措施,确保平稳过渡。在定编定员的前提下,原农村社区干部及工作人员可以优先自由选择应聘社区工作,或专事股份经济合作社经营管理工作。缺员部分公开招聘。

三、加大政策扶持力度

失地农民基本生活保障的不断提高,体现了党和政府“以人为本”的执政理念。在转型期,对分离后的股份经济合作社,对尚处于被动融入城市生活的居民,更需加大政策扶持。

1.尽快兑现留地政策。落实留地政策不仅是深化股份经济合作社改革的前提,更是壮大村级集体经济、维护失土农民利益、建设和谐社会的切实措施。因此,呼吁市政府把这项工作摆上议事日程,对旧账下决心化解,按照欠账总量分三年安排用地指标落实到位;对新征地项目把住不欠账这个关,城市规划控制区内土地征用的留用地要与项目用地同步安排,做到谁征地谁负责。

2.不断完善公共设施。撤村建居社区的原征地补偿收入,大部分投入了小区公共设施建设。因此,应考虑一个较合适的比例以回购方式转为政府性投资;今后新增公共设施,全部列入政府投资。

3.办理“三证”体现公平。由于相关政策允许有房无户的城市人在上交了土地款后,自建房屋就可以取得产权证,使原村民心态严重失衡,纷纷要求政府也给予办理产权证等。从政策的公正、公平看,从转为城市居民的性质看,这种诉求不能说没有依据。因此,当村民转为城市居民身份后,政府应对其自建房屋,在征收相关费用后予以办理“三证”。

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