最新公告:

政协海洲街道联络委开展第三期“网格微协商”暨“城乡生活垃圾分类处理”专项集体民主监督 8月14日,政协海洲街道联络委开展第三期“网格微协商”暨“城乡生活垃圾分类处理”专项集体民主监督。联络委与科协、农业界别…

当前位置: 首页 >  > 全会在线 > 大会发言

加强政府投资项目管理的建议

2017/4/1 14:39:00 人评论

加强政府投资项目管理的建议

中国民主促进会海宁市总支部委员会  经济界

 

从近几年情况分析,我市政府投资平均占全社会固定资产投资的20%左右,由于政府投资项目大多在基础设施和社会事业领域,对海宁经济和社会事业发展具有基础性、先导性的作用。随着投资体制改革的不断深化,在放开、放活民间投资的同时,加强政府投资项目的管理就显得十分迫切,合理地使用有限的资金,提高资金的投资效益,确保工程质量,防止投资过程的浪费等行为,是摆在我们面前的重要课题。

一、政府投资项目管理的现状分析

20072011年,我市共完成政府投资额达196.75亿元,年均增长21.28%,高于全社会固定资产投资年均16.76%的增长速度。近年来,为了有效地对政府投资项目进行管理、服务和监督,我市健全各类服务平台、创新管理模式、加强全方位监督,在政府投资项目的谋划、实施和运行等各阶段做了大量工作,发挥了重要的作用。

固定资产投资比重分析(亿元

年 份

2006

2007

2008

2009

2010

2011

全社会固定资产投资

116.04

131.07

155.39

184.91

241.09

248.97

工业生产

性投入

投资额

75.57

85.01

100.32

107.16

128.58

131.63

占比

65.1%

64.9%

64.6%

58.0%

53.3%

52.9%

政府投资

投资额

18.8

31.78

33.98

40.95

45.02

45.03

占比

16.2%

24.2%

21.9%

22.1%

18.7%

18.1%

(一)组建服务平台。我市政府投资项目在建设过程中不断完善服务平台,项目前期管理办公室负责全市政府投资项目前期工作的综合管理、指导、协调和监督等工作;市财政项目预算审核中心负责政府投资项目前期工作中投资额的测算和校核;市公共资源交易中心负责政府投资项目招投标的实施工作;市审计中心负责对项目的预算执行和决算进行审计

(二)加强制度建设。近几年来,我市不断健全政府投资项目建设的各项制度,在原有各项制度的基础上,先后制定并出台了《海宁市政府投资项目前期工作管理办法》、《海宁市政府投资项目库管理暂行办法》、《海宁市公共资源交易市场准入与信用评价管理暂行办法》、《海宁市政府投资项目竣工验收实施意见》、《海宁市政府投资项目推进工作考核办法》等制度,使整个项目建设过程均有章可循。

(三)创新管理模式。随着我市经济的快速发展,政府投资项目由“一次性业主”的分散式管理模式逐渐向新成立的专门机构转变,先后成立了城投集团、水务集团、交投集团等专门机构负责各专业项目的建设任务。同时,“代建制”管理模式的探索已经取得初步成效,在前几年市公益性项目管理中心和城投集团对部分政府投资项目进行代建的基础上,2010年又组建了市社会发展投资集团,负责承担公益性社会事业项目的代建管理。“代建制”管理模式对我市政府投资项目的建设管理起到了较为明显的促进作用,发挥出了较大的社会效益和经济效益。

(四)建立监督机制。监督是政府投资项目良性运作的根本保证,是避免各类违规行为发生的有力举措。经过近几年的探索,我市逐渐形成了一套完整的政府投资项目全方位监督机制。

人大:我市规定,纳入年度计划的政府投资重大建设项目,必须提请市人民代表大会审查和批准,对投资规模2亿元以上的项目,由市人大常委会逐个审议表决,对确需调整计划在3000万元以上的政府投资重大建设项目,由市人民政府提请市人大常委会审议通过,从资金的源头上进行了控制,可以有效地对建设单位的资金使用总额实施监督。监察局:负责对整个投资过程中是否存在违规行为进行监督。发改局:对整个项目投资的规模和标准进行审批和监督。财政局:对政府投资的资金使用进行监督。审计局(审计中心):对政府投资项目的预算和结(决)算进行审计监督。

通过以上全方位的监督,不断地规范了各工程项目主体行为。

二、政府投资项目管理中存在的问题

我市政府投资项目的管理正逐步走向规范化,但是,政府投资项目实施过程中仍存在一些问题,主要如下:

(一)工作协调与配合还缺乏力度。目前我市政府投资项目决策、管理和监督涉及到发改、财政、审计和监察及行业主管等多个部门,但各职能部门之间沟通、协调与配合的力度不够,总体上仍处在粗放型监管状态,监管水平不高、效率较低。针对建设过程中出现的问题,相关部门通过归纳和总结找出共性的问题和解决方案的工作还不够深入,不利于政府投资项目体制的健全和完善。

(二)项目前期工作还不够精细。2011年我市成立了前期办,制定出台了《海宁市政府投资项目前期工作管理办法》,目的是为了加强前期工作的力度,防止“三超现象”。但前期工作还不够精细,缺乏力度。

一是项目可行性研究的深度不够,考虑问题不够全面,从而增加了工程实施过程中变更发生的概率。个别中介没有认真完成委托任务,可行性研究质量不高,参考价值不大。有时完全是仓促上马。如个别项目业主,市里部门去年1015召开会议,要求1110做好前期工作,1210 日完成招投标后施工进场,结果到1220连图纸也没有却要进行招标,显得十分草率。

二是设计不科学不到位。设计单位在设计过程中多数没有认真从经济角度对待,只一味图高安全、高标准和上级文件规定,设计不到位,造成浪费。如我市一个公共场馆的建设,原先在东南角设计配电房,然后用电缆绕场到西北角,光是这项电缆费用就是200万元,后被有关部门及时发现,进行了更正。再如学校的建设,执行国家统一标准必须使用断桥中控隔热玻璃,但有暑寒假,教室没有安装空调,需要通风,是否非得执行这个节能标准?值得考虑。在建的紫微高中,如果不使用该项标准,可节省财政资金500万元。而桐乡对学校建设等就出台了相关措施。

三是执行基本建设程序还不够规范。从目前情况看,我市政府投资项目基本建设程序执行情况不够理想,较多项目为了赶进度在未达到开工条件的情况下仓促动工建设。按理说桩基工程与土建工程应该一起招标,但往往前期工作不到位,开工条件不成熟,造成“桩基图纸”仅供招投标使用等现象。

有的项目在开工后受资金拨付、土地供给、征地拆迁等因素制约而在长时间内无法进行实质性施工。如某消防站工程,2010年招标后,因土地等政策原因迟迟未能开工建设,至2012年可开工时,工程造价已从290万元直接上升至500多万元,给甲乙双方都造成了很大损失。

(三)招标工作还不够严密。我市政府投资项目都已实行招投标制度,对企业以及项目经理的约束普遍比较到位,但不够严密:一是偏面强调资格后审,串标、围标仍未得到有效解决。二是即使实行资格预审,但工作不到位,虽有时也进行资格考察,但对项目经理的状况却是一知半解,没有了解项目经理在公司的劳动关系、养老保险,没有向项目经理原先所承建工程业主进行咨询,也没有了解项目经理技术特长,结果使得根本无能力承担该项工程的施工单位进行施工,留下了质量安全隐患。三是评标过程过于简单,普遍缺少询标环节,该废的标没废。在施工现场“挂名项目负责人”和“幕后老板”的现象时有发生。在技术、设备、施工经验和组织能力方面难以满足工程的要求,所承包的工程在质量、安全、进度等方面难以实施有效的保证,大大增加了业主单位在项目投资和进度控制方面的管理难度。由于缺乏有效的投标企业信用管理机制,一些信誉较好、有着长期良好合作的企业难以获得施工资格,一些信誉较差的施工企业反而中标,这样势必影响工程的工期、质量和造价。

(四)政府投资项目的合同管理不够到位。目前我市政府投资项目特别是重大项目实施过程中相对来说业主单位管理还比较薄弱。一是意识不强。在项目实施过程中没有充分利用合同管理手段;二是缺乏专业知识。在碰到变更、索赔等事项时签证不及时或不正确;三是缺乏现场管理。工程技术人员人数不足,如一个业主单位,在建15个工程,200万平方,只有23个管理人员(而绿城海宁公司,在建29万平方,却有25个管理人员)。人员不足,投资几千万的工程几乎没有业主单位人员进驻现场。如某工程,在立柱刚刚浇铸完成就发现质量问题,不得不采取加固措施;四是合同文档管理不规范。各类签证、凭据、记录等合同文档没有系统性的收集和整理,给后续管理带来难度。

(五)政府投资项目绩效评价机制不够完善。我市政府投资项目竣工验收工作已经全面启动,2008年出台了《海宁市政府投资项目竣工验收实施意见》,每年编制年度竣工验收项目计划,正逐步改变政府投资项目管理上“重头轻脚”的状态,同时把项目竣工验收列为年度考核的重要内容,2011年度完成61政府投资项目的竣工验收工作。但项目竣工验收只是项目绩效评价的前提和基础,项目实施后,投资预期的目标是否达到,项目的规划是否有效,项目的主要效益指标是否实现等项目后评价环节还欠完整,从提高投资决策水平、提升项目管理水平以及发挥项目的事后控制和监督作用等方面来说,还需不断完善项目后评估机制。

三、加强政府投资项目管理的建议

按照政府投资项目“投资、建设、管理、使用”分离的原则和决策民主化、建设专业化、监督规范化的思路,我市要进一步建立健全“决策科学、管理专业、运作规范、监管严格”的政府投资项目管理机制,进一步完善管理、服务与监督机制的建设。

(一)增强业主责任,进一步提高在建项目的管理水平。建议市政府出台《政府性投资项目业主管理办法》,配足、配强现场管理人员,招聘具有本科以上专业知识的人员进行现场管理,注意人员结构的合理搭配,按照土建、安装、景观等不同要求落实管理人员。同时要根据管理人员在现场时间多少,对项目质量、进度、造价、安全控制及廉洁情况进行考核,切实提高一线优秀管理人员的待遇,重用有功之人,调动工作积极性。

(二)实行精细管理,进一步加大前期工作的力度。绿城公司为了加强工程管理,出台了15万字的精细化管理细则,使工程的各个环节都有章可循,政府投资项目可以借鉴绿城经验,实行精细化管理。

一是要做好项目的科学决策。认真贯彻执行《海宁市政府投资项目管理办法》和《海宁市政府投资项目前期工作管理办法》,按照“四个一批”项目储备库的管理流程,坚持决策方法的科学性,逐步建立重大政府投资项目的公示制度和听证制度,发挥政协的民主监督作用,认真听取党代表、人大代表、政协委员,特别是“两代表一委员”中专家的意见建议,增强社会各界的知情权、参与权和监督权,同时探索项目不可行性论证。也可以借鉴有些地区的做法,委托优秀的工程机构做前期工作。

二是提高设计的深度和质量。要减少工程建设项目的设计漏项、设计变更、概算漏项引起超概算的现象,必须提高设计的深度和质量,设计人员、概算编制人员在设计和编制概算之前,要十分重视资料的搜集工作,充分了解项目建议书、可行性研究报告的内容,掌握水文、工程地质条件、场地周围环境、地形、地貌、工艺设备造型、建筑空间和平面、建筑材料性能,熟悉现场情况,使图纸和设计概算准确、完整、不漏项、不缺项。这样,才能有效防止施工图实施以后的漏项和新增项目,以及重大的设计变更引起的工程造价失控。同时要加强对设计图纸和设计概算的审查,健全重大项目专家评审制度,规范建设单位的变更行为,严格控制设计变更和现场签证。

三是实行限额设计,杜绝“三超”现象。限额设计是以项目可行性研究报告的批复所确定的建设规模、建设内容、建设标准为依据,在投资概算限额范围内进行工程设计,以提高投资的经济效益。推行限额设计有利于处理好技术与经济的对立统一关系,提高设计质量,克服长期以来重技术、轻经济的思想,有利于强化设计人员的工程造价意识,杜绝高标准、超规模的设计行为,扭转设计概算本身的失控现象。

(三)完善资格预审,建立健全信用管理机制。我市已经出台了《海宁市公共资源交易市场准入与信用评价管理暂行办法》,要通过建立和完善各项管理措施,创造依法者生、违法者亡的市场环境,培育完善社会信用体系。

可以借鉴香港、新加坡等地“政府工程牌”经验,探索实行政府投资工程预选承包商制度。建立由发改、财政、监察、审计、住建、市公共资源交易中心、项目业主等部门参加的预审小组,加强对申请承接政府投资工程的承包商进行资格审查,将符合条件者列入名录,未列入名录者不得承接政府投资工程。该制度是政府对其投资建设的工程进行定期的、集中的、规范的资格预审,是对招标投标资格预审制度的补充,也是对现行建筑企业资质管理制度的补充与完善。杜绝招标工作“资格后审”一刀切,重大项目实行资格预审、评标询标制度。同时,建立详细可行的履约评价机制,落实“黑名单制度”,严格限制那些中标后不认真履行合同且工程质量低劣的施工企业进入建筑市场,为建设单位选择优秀的施工企业提供保障。

(四)加强合同管理,提高风险防范意识。各政府投资项目业主单位要根据项目管理的经验,组织专业合同管理机构,形成统一的合同管理程序。

一是要根据项目建设特点,注重研究合同中各专用条款的制定。吸取一些工程严重超概算、超预算的教训,既防止合同中不成熟的条款给日后工作带来不必要的麻烦和争议,又要将项目执行中遇到的风险降到可控范围。

二是要加强合同执行的监控。业主单位应当配足人员,必须有专人进驻工地现场,根据规模,分别派驻土建、安装、景观等工程技术人员到场监管,杜绝政府性投资项目无现场管理的状况发生。在日常监控中对出现的各类违反合同约定的事件和风险因素要及时处置,不能听之任之,敦促各方及时采取纠正措施。

三要建立“电商”制度。学习绿城管理制度,组建政府性项目材料供应的电子商务平台,遵循“共建共赢、长期稳定、诚实守信、公开透明、廉洁自律”六大原则,实行价格透明,杜绝恶意低价中标,杜绝商业贿赂、行贿及其他不正当商业行为的发生。

四是要重视合同档案管理。合同不仅是施工过程中责权利的约束,也是最终进行工程结算的重要依据,要形成科学的档案管理系统,保证工程合同资料的完整,保证工程实施过程中有据可依、有法可循。

(五)强化利益挂钩,逐步开展政府投资项目的绩效评价。要建立政府投资绩效评价指标体系,研究我市政府投资项目的后评价办法,有选择地对政府投资项目进行后评价,全面评价项目实施后的综合经济和社会效益,对比项目可行性论证的预测结果与实际运营的差距,全面总结项目投资管理经验,吸取教训,为改进以后项目决策、管理及监督提供经验。要出台奖励办法,对业主单位和现场管理人员要贯彻“优质、优效、优酬”和“多劳多得”的原则,制定和实施绩效奖惩制度。

(六)建立协调机制,加强部门之间的沟通与协调。建立政府性投资项目的协调机制,由各部门参与,每月召开联席会议。加强相互之间的信息沟通交流和政策协调合作,完善政府投资项目各项规章制度。一是在项目前期阶段,进一步提升服务项目的意识和水平,简化办事环节,提高办事效率,实现建设项目审批的提速、提质,对需两个以上部门分别审批的事项,先明确一个主办部门,然后采取联合审批或会签的做法,实行“多项合一、一次收文,联合办理、一次审结”。二是在项目实施阶段,各与政府投资项目有直接联系的部门,如发改、财政、监察、审计等,要加强工作指导和督促,联合开展调研工作,帮助项目业主单位加强在合同管理、工程质量、安全生产、文明施工等方面的管理,为项目建设的顺利实施创造良好的外部环境。

 

 

 

 

 

发言人姓名、工作单位                                 

黄加平                                           

海宁市教师进修学校

主题词:政府投资项目  管理  建议

相关资讯

    暂无相关的数据...

共有条评论 网友评论

验证码: 看不清楚?